推動生態綜合補償行穩致遠譜寫綠色發展時代新篇

生態保護補償是牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，是落實生態保護權責、調動各方參與生態保護積極性的重要制度抓手。近日，國家發展改革委、財政部聯合印發《推進生態綜合補償實施方案》（以下簡稱《方案》），為各地探索和推進生態綜合補償指明了方向。

一、系統梳理生態綜合補償的政策演進與內在邏輯

回顧我國生態保護補償制度發展脈絡，生態綜合補償經歷了從“兜底保障”到“局部試點”再到“系統集成”發展路徑。

2016年，國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》提出“結合生態保護補償推進精準脫貧，開展貧困地區生態綜合補償試點，創新資金使用方式，利用生態保護補償和生態保護工程資金使當地有勞動能力的部分貧困人口轉為生態保護人員”。通過生態綜合補償，既解決極端貧困人口的生計問題，又可充實一線管護力量，核心關鍵詞是“保基本、兜底線”。

2019年，國家發展改革委印發《生態綜合補償試點方案》，在藏區以及贛閩黔瓊等10省份選取50個縣開展試點，重點探索如何提高生態補償資金的“整體效益”，解決單向補償帶來的政策碎片化問題，試點探索至今取得積極成效，已從局部試驗走向全面推廣，至目前，試點工作已全面完成。

2021年9月，《關于深化生態保護補償制度改革的意見》提出“圍繞國家生態安全重點，健全綜合補償制度”。2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》在健全生態環境治理體系章節明確提出“推進生態綜合補償”。2026年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》明確提出：“完善多元化生態補償機制，健全重點生態功能區轉移支付和森林、草原等重要生態系統補償政策，完善補償標準動態調整機制，以流域為重點深入開展橫向補償，發展市場化生態補償，探索生態綜合補償。”

2026年5月，《方案》印發，提出“完善與生態保護貢獻相匹配的生態綜合補償機制，提升財政縱向補償精準性、增強地區間橫向補償協同性，拓展市場化補償渠道，強化重點區域生態保護，推動重要生態系統發揮多元功能”，可以說，生態綜合補償的要求將貫穿于財政縱向補償、地區間橫向補償、市場機制補償的全過程，要充分發揮生態綜合補償在增強生態優勢地區綠色可持續發展能力方面的重要作用，核心關鍵詞是“抓統籌、促協同”。

二、準確把握生態綜合補償的內涵要義與價值定位

根據《方案》，生態綜合補償是統籌運用各類生態補償政策加強重點區域和重要生態系統保護、激發生態保護主體內生動力的有效方式。正確理解生態綜合補償的“綜合”，是政策執行的關鍵，“綜合”不是資金發放方式的簡單整合，而是涵蓋目標、資金、方式三個維度的復雜系統工程。

（一）補償目標的綜合，旨在解決權責利的區域均衡

縱向生態保護補償側重于提升重要區域生態產品供給能力、筑牢國家生態安全底線，橫向生態保護補償則聚焦于解決流域上下游及區域間的權責利對等問題、促進發展成果惠益共享。推進生態綜合補償，核心在于打破縱向補償與橫向補償在目標指向、資金渠道、管理運行上的堵點，推動縱向“保底線、供產品”與橫向“明權責、促公平”兩類補償深度融合，加快構建縱向保障有力、橫向協同有序、權責利相匹配的縱橫結合綜合補償制度。通過這一制度安排，能夠全面覆蓋不同生態功能重要區域和不同類型生態系統，有效統籌財政縱向轉移支付與跨區域橫向資金補償，推動生態保護的成本投入與產出的綜合惠益，在不同行政區域和不同利益相關者之間實現更加公平、科學的分配，真正讓保護者不吃虧、受益者盡其責。

（二）補償資金的綜合，旨在破解資金分散、使用碎片、政策疊加效應不明顯的問題

長期以來，林業、農業、水利、生態環境等部門依據職責事權分別安排補償資金，較難形成合力。生態綜合補償的核心要求之一，就是依法穩步推進不同渠道、不同層級生態保護補償資金的統籌整合與優化配置，在保持現有資金渠道相對穩定的前提下，賦予地方政府更大的資金安排自主權，推動“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭出水”的集中使用模式。在這方面，部分地區的先行試點積累了寶貴經驗。例如，福建省按比例統籌整合了發改、財政、自然資源、生態環境、林業、水利等9個部門20個與生態環保相關的專項資金，設立綜合性生態補償資金池，依據區域生態環境質量改善成效、生態產品供給能力提升情況等因素，針對突出環境問題、關鍵生態領域和發展薄弱環節統籌策劃項目實施，有效破解了單要素補償中部門各自為政、補償對象交叉重疊、資金使用績效不高等現實困境，實現了從“撒胡椒面”到“精準滴灌”、從“零敲碎打”到“協同發力”的轉變，為各地推進補償資金統籌整合提供了可復制、可推廣的制度經驗。可以說，補償資金的綜合，既是提升財政資金使用效益的現實需要，也是推動生態保護補償從“分錢思維”轉向“系統治理”的關鍵環節。

（三）補償方式的綜合，旨在打通保護與發展的市場通道

雖然生態保護補償制度日益健全，但保護者“端著金飯碗討飯”、受益者“搭便車”消費生態產品的現實困境依然存在。生態綜合補償把補償資金作為撬動區域綠色發展的種子資金和引導資金，深度融入生態優勢地區的產業體系構建。《生態環境法典》第一百一十一條明確規定，生態保護補償可以采取資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、購買生態產品和服務等多種方式。比如，支持生態優勢地區發展生態農業、生態旅游、林下經濟等環境友好型產業；支持用水權、碳匯權益等市場化交易；支持發展區域公用品牌培育、綠色有機認證、地理標志產品打造等；支持拓寬金融賦能通道，推廣綠色金融產品，為市場化補償創造條件。通過補償方式的多元化拓展，推動保護者從單純依靠財政輸血轉向通過生態產品溢價、權益交易分紅、綠色金融支持等渠道獲得可持續收益，讓“誰保護、誰受益”的原則在市場機制中得到有效體現，激發全社會參與生態保護的內生動力。

三、分類落實生態綜合補償的具體措施與發展要求

推進生態綜合補償不能“一刀切”，還需針對不同生態功能區的資源稟賦、發展瓶頸和功能定位，實施差異化“綜合”策略。

（一）重要水源區強調保護與發展的協同推進

在生態綜合補償框架下，要增加以流域為重點的地區間橫向生態保護補償協同性。大江大河生態保護補償重在統籌協調，以長江、黃河干流為突破口，落實“統籌推進生態環境保護和經濟社會發展”的要求，中央層面建立統一的流域橫向生態保護補償機制，統一核算各省出資或受償金額，實現經濟利益省際合理橫向轉移。新安江、潮白河等既有跨省流域橫向生態保護補償機制，需與時俱進豐富補償要素，推動補償協議由短期向長期轉變，形成穩定可預期的利益共享和責任分擔機制，促進跨界監測斷面水生態環境質量持續向好。重要湖泊生態保護補償重在協作共治，沿湖省份通過簽訂生態保護合作協議，開展聯防共治，實現湖泊生態系統的整體性保護與恢復。飲用水源地生態保護補償重在打通利益聯結通道，在縱向補償兜底的基礎上，要強化橫向協作，推動在資金補償之外拓展產業轉移、人才培訓、綠色科技成果轉化等多元協作形式，促進水源區與受水區互利共贏、協同發展。強化水生生物資源保護，推動開展漁業資源整體性修復。

（二）自然保護地強調嚴格保護下的生態利用

《生態環境法典》第三編生態保護編中專設“自然保護地”一節，明確國家實行自然保護地分類分級管理。自然保護地按生態價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區和自然公園。自然保護區和自然公園分為國家級和省級。如何平衡生態保護、綠色發展和民生改善的關系，一直是以國家公園為主體的自然保護地體系生態保護補償機制建設的目標。此類區域的生態綜合補償，要堅持保護優先、適度利用。財政縱向補償資金應主要用于兜底管護運行成本、生態移民安置和基本公共服務均等化。同時，在一般控制區和外圍過渡地帶，依法依規開展經營性開發活動，分區分類制定準入清單，明確準入的業態、項目類型、提出管控要求，比如可劃出適當區域推動生態旅游、休閑康養、科考科普等融合發展，支持自然保護地內原有居民、農村集體經濟組織以及自然保護地周邊居民、企業等積極參與自然保護地保護，規范開展生產生活活動，比如上述主體可參與提供與自然保護地保護目標相一致的生態產品和服務。讓保護地管理機構、周邊村集體和原住民成為生態利用的直接受益者，從“看護者”轉變為“守護者”。

（三）重點生態功能區強調因地制宜綠色發展

重點生態功能區往往同時享受國家重點生態功能區轉移支付和較多的重要生態環境要素分類補償，推進生態綜合補償在這一區域顯得尤為重要和迫切，“綜合”的重點在于發揮政策疊加效應“促發展、增動能”。在落實好國家縱向轉移支付、保障基層政府基本財力與公共服務供給水平的前提下，依法賦予這些地區更大的資金整合使用權，推動重點生態功能區轉移支付等一般性資金與森林、草原、濕地等分類補償資金在縣域層面統籌安排、集中使用，投向制約區域綠色發展的關鍵薄弱環節。一是補齊交通物流、信息網絡等基礎設施短板，打通生態產品出山入市的“最初一公里”與“最后一公里”；二是提升教育、醫療、文化等基本公共服務水平，讓基層干部和群眾安心扎根、安居樂業；三是培育與生態功能定位相契合的特色優勢生態產業。通過持續優化發展條件、改善營商環境，逐步扭轉“人才外流、資本觀望”的被動局面，吸引外出務工人員返鄉創業、社會資本下鄉興業，推動這些地區從“依賴外部輸血維持運轉”轉向“依靠內生動力實現發展”，真正走出一條生態保護與經濟發展相得益彰的綠色發展之路。

四、健全完善生態綜合補償的要素保障與多贏機制

充分調動各方面參與生態綜合補償的積極性是關鍵，應著力在四個方面精準發力。一是從需求側培育生態產業經營主體。支持發展就業容量大的生態產業，壯大一批縣域支柱性生態產業相關企業，做精生態品牌，強化品牌營銷，擴大品牌知名度和社會影響力，根據實際出臺青年回鄉入鄉創業政策，為生態產業發展做好人才儲備，引導生態產業相關企業與當地農民合作社、家庭農場與農戶合作，讓農民切實享受到產業增值的收益。二是從供給端幫扶生態保護主體。用好生態護林員等公益性崗位吸納群眾就地就業，加強生態種養、旅游服務等技能培訓，將補償資金與保護成效掛鉤，對貢獻突出的集體和個人給予獎勵。三是為資源環境要素進入市場創造條件。加快自然資源確權登記，推進用水權、排污權、碳排放權交易，在依法依規、風險可控、商業可持續的前提下，推廣綠色金融產品和服務。四是為社會資本參與生態保護開渠引路，明確鼓勵引導與自然資源利用密切相關的企業和其他社會資本建立市場化運作的生態保護補償基金。

落實好生態綜合補償，關鍵在于做好經營，既要投資于物，補齊基礎設施和公共服務短板，夯實綠色發展的硬件根基，也要投資于人，提升保護主體的技能素養和發展能力，更要運用法治思維筑牢制度根基，久久為功，持續發力，才能真正把區域生態優勢轉化為綠色發展勝勢。

（作者劉桂環 系生態環境部環境規劃院首席專家，生態環境補償研究中心主任）