推動完善多元化補償機制研究設立生態保護補償基金

近日，經國務院同意，國家發展改革委和財政部聯合印發《推進生態綜合補償實施方案》（以下簡稱《方案》），這是繼2024年4月《生態保護補償條例》（以下簡稱《條例》）正式施行后，我國在生態保護補償領域推出的又一重要制度文件。《方案》以制度創新推進市場化補償，提出“探索建立生態保護補償基金”，旨在堅守生態保護補償制度核心原則的基礎上，拓寬補償資金渠道、激活社會資本參與、健全市場化多元化補償機制。

　　一、研究建立生態保護補償基金，標志著補償資金結構從“政府主導”向“多元共擔”轉型

　　《方案》提出“拓寬生態保護補償籌資渠道，鼓勵引導與自然資源利用密切相關的企業和其他社會資本建立市場化運作的生態保護補償基金”，其目標在于推動生態保護補償資金來源結構變革，核心功能是為生態保護主體提供穩定、可持續的補償，同時通過市場化運作實現資金滾動循環，區別于單純以盈利為目標的產業投資基金。

　　（一）破解生態保護補償資金長期依賴財政的結構性瓶頸

　　當前我國已建立起以財政轉移支付為主體的生態保護補償體系。近年來，中央財政重點生態功能區轉移支付年度規模已穩定超千億元，疊加水污染防治資金、森林生態效益補償資金等渠道，已形成支撐全國生態保護補償的基礎性財政資金盤子。但從需求側看，國家重點生態功能區生態管護、退化生態系統修復、生物多樣性保護等領域的資金需求持續增長，現行生態保護補償資金主要來自財政撥付，市場化補償資金比例低，資金來源單一，且存在明顯資金缺口。同時，中西部生態功能區地方財力有限，配套能力不足，財政投入的邊際約束日益凸顯。《方案》提出探索建立生態保護補償基金，有利于通過市場化方式引入社會資本，使其成為補償資金的重要補充與拓展部分，構建財政資金主導、社會資本跟進的多元投入格局。

　　（二）精準銜接《條例》確立的市場機制補償路徑

　　《條例》是我國首部專門規范生態保護補償工作的行政法規，將生態保護補償機制明確劃分為財政縱向補償、地區間橫向補償和市場機制補償三大類型，單列一章對市場機制補償作出原則性規定，鼓勵社會力量參與生態保護補償。《方案》關于生態保護補償基金的規定，是將《條例》原則性要求轉化為可操作政策的具體行動。基金模式不同于財政直接撥款和政府主導的橫向補償，而是搭建了一個政府引導、企業參與、專業管理的市場化平臺，為市場機制補償提供了標準化的制度載體和可落地的實踐路徑。

　　（三）推動生態保護從“輸血”向“造血”轉變

　　以財政轉移支付為核心的“輸血式”補償，是我國生態保護補償制度的基礎性支撐，但單一依賴財政投入的模式存在受財政狀況波動影響大、對保護主體長效激勵不足、生態保護與地方民生發展聯動性弱等局限。探索建立市場化運作的生態保護補償基金，是擺脫上述困境的重要路徑。基金如通過“修復+運營”“保護+經營”等模式，在嚴守生態保護底線前提下，培育生態友好型產業，打造具備穩定合理收益的項目載體，打破生態保護僅靠財政持續投入的單一格局。基金市場化運作的合理收益，可反哺重點生態功能區、生態保護紅線區域的保護主體，為生態管護經費、保護成效獎勵提供穩定補充。同時，產業的發展可以帶動地方產業升級、農村勞動力就近就業、村集體與農戶共享增值收益，把生態紅利留在當地、惠及群眾，構建“保護—增值—反哺”良性循環。

　　二、市場化運作與要素保障雙輪驅動，為基金研究設立及規范運行提供清晰制度框架

　　《方案》明確了“市場化運作”的核心原則以及“要素保障”的配套措施。這些規定構成了基金規范運行的基本制度框架，為社會資本參與提供了清晰的指引。

　　（一）堅持市場化運作原則，保障基金各環節遵循市場規則

　　只有堅持市場化運作，基金才能實現自我造血和滾動發展。所謂“市場化運作”，關鍵在于基金的資金募集、項目篩選、投資決策、投后管理和退出機制，均需按照金融市場的通行規則進行。這意味著基金的管理人應當具備專業投資能力，投資決策應當基于獨立的風險收益評估，項目選擇應當兼顧生態效益和經濟回報。從先行實踐來看，浙江省設立的生態保護修復產業專項基金、江西省設立的市場化生態修復基金，在財政資金引導、社會資本募集、市場化項目運作、生態與經濟效益協同等方面開展了有益探索，為本次《方案》提出探索建立生態保護補償基金提供了堅實的實踐支撐。

　　（二）明確多元主體參與，拓寬市場化籌資渠道

　　《方案》提出“鼓勵引導與自然資源利用密切相關的企業和其他社會資本建立市場化運作的生態保護補償基金”，這一政策設計體現了生態保護補償的市場化導向。在水資源開發、礦產開采、森林經營、旅游開發等經濟活動中，相關企業的生產經營直接或間接依賴于自然資源要素，是生態效益的直接受益者，同時也對生態系統造成不同程度的擾動，理應承擔相應的補償責任。政策鼓勵這些企業參與出資建立生態保護補償基金，有助于將資源利用與生態保護有機銜接，既為企業履行生態保護責任提供了規范渠道，也為基金籌集穩定、可持續的資金來源提供了制度保障。同時，《方案》明確向其他社會資本敞開參與通道，只要遵循市場化運作規則，均可依法參與，體現了政府引導、多元主體共同參與的制度設計思路。

　　（三）強化法定要素保障，連通項目落地關鍵環節

　　生態保護修復類項目往往涉及用地審批、林地和草地征占用手續、水域管理等多方面要素保障事項。《方案》明確要求“自然資源等部門按規定為生態保護補償基金支持的項目提供用地等要素保障”，這是關鍵的配套政策。這一規定意味著，基金投資的項目在符合國土空間規劃和用途管制要求的前提下，可依規獲得用地等要素保障的支持與便利。自然資源等部門的要素保障承諾，可以降低基金投資項目的制度性交易成本，增強社會資本參與的預期和信心。這也是《方案》體現系統思維、注重政策協同的重要表現。

　　三、以研究設立生態保護補償基金為載體，構建生態保護補償長效發展機制

　　《方案》提出探索建立生態保護補償基金，通過基金的平臺化作用，不僅是資金渠道的拓展，更是打通生態價值轉化堵點，推動生態保護補償從短期投入向長效機制轉型的重要抓手。

　　（一）銜接生態產品價值實現，打通“綠水青山”向“金山銀山”轉化通道

　　生態保護補償的長期痛點之一，在于生態產品的公共屬性導致其價值難以通過市場機制有效顯化，進而造成社會資本參與動力不足。《方案》提出的市場化生態保護補償基金，正是落實《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》要求的載體。通過基金的專業化投資運作，能夠將生態保護修復與生態產業發展有機綁定，在開展生態修復、生態管護的同時，培育發展特色種養、生態旅游等生態友好型產業，推動生態要素向生產要素轉化、生態價值向經濟價值轉化，既實現了區域生態質量的顯著提升，也將為基金帶來了穩定的投資回報。

　　（二）統籌多元補償主體與機制，強化生態保護系統治理效能

　　生態保護補償基金作為綜合性的資金與項目平臺，是落實“生態綜合補償”要求的重要載體，能夠有效破解長期以來單一要素補償分割、資金使用碎片化、治理合力不足的問題。一方面，基金可以整合財政引導資金、資源開發企業的補償資金、社會資本的投資資金，形成“多位一體”的資金池，改變過去資金分散、使用效率不高的問題；另一方面，基金可以跨領域統籌布局生態保護項目，同步推進水質提升、森林撫育、生物多樣性保護等多項任務，實現“一攬子”解決區域生態問題。

　　（三）遵循《條例》法定要求，探索健全雙維度績效導向的監管體系

　　市場化運作并不意味著放松監管，市場化運作的基金模式，必須嚴格遵循《條例》中關于生態保護補償資金績效管理、全程監管的法定要求，確保基金運行始終不偏離生態保護補償的核心目標。未來，生態保護補償基金應探索建立“生態效益+經濟效益”雙維度的績效評價體系，既考核資金使用效率、投資回報率等經濟指標，保障社會資本的合理收益，也考核生態質量改善、生態系統服務功能提升等生態指標，確保基金投資不偏離生態保護的核心方向。同時，通過建立信息公開機制，定期公開基金的資金使用、項目進展、績效成果等信息，接受政府監管與社會監督，保障基金規范透明運行。

　　（作者王才君 系中國國際工程咨詢有限公司農村經濟與地區業務部主任）