生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)摹熬C合”之處

我國(guó)實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償20多年來(lái)，已經(jīng)在森林、草原、濕地、荒漠等8個(gè)重要領(lǐng)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展了大量的生態(tài)補(bǔ)償，中央財(cái)政每年投入2000多億元、地方財(cái)政每年投入600多億元來(lái)實(shí)施各類生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，使中國(guó)成為世界上生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政府資金投入最多、項(xiàng)目規(guī)模最大、覆蓋領(lǐng)域最廣的國(guó)家。與此同時(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類生態(tài)補(bǔ)償政策的必要性，以及提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償綜合效益的重要性都日益增強(qiáng)。近日，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部共同印發(fā)的《推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）在這些方面做了部署，這是繼2024年頒布《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》之后國(guó)家層面關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的最新政策，將推動(dòng)我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作提質(zhì)增效，更上一層樓。

　　生態(tài)綜合補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)在重點(diǎn)區(qū)域和重要生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)籌運(yùn)用各類生態(tài)補(bǔ)償政策，以提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償綜合效益。《方案》中生態(tài)綜合補(bǔ)償之“綜合”主要體現(xiàn)在以下方面。

　　一是補(bǔ)償區(qū)域聚焦。《方案》提出加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，引導(dǎo)各類生態(tài)保護(hù)政策在重點(diǎn)區(qū)域的協(xié)同和配合。《方案》中列舉的重點(diǎn)區(qū)域包括三類，一是重要水源區(qū)，二是自然保護(hù)地，三是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。重要水源區(qū)方面，長(zhǎng)江、黃河等大江大河作為中華文化發(fā)源地和沿江沿河多省億萬(wàn)城市人口的飲用水水源區(qū)，一直是國(guó)家生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償?shù)闹匾獏^(qū)域，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委等五部委2025年還發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)大江大河干流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的實(shí)施方案》。新安江、潮白河等區(qū)域性重點(diǎn)流域是人口聚集區(qū)的重要水源區(qū)，丹江口水庫(kù)、密云水庫(kù)等重要水源區(qū)的匯水區(qū)跨若干省份，這些都是生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)闹匾磪^(qū)。自然保護(hù)地約占我國(guó)陸域國(guó)土面積18%，是我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品的核心產(chǎn)區(qū)，涵蓋了我國(guó)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值，是生態(tài)保護(hù)的主要對(duì)象。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)面臨更突出的保護(hù)與發(fā)展的矛盾，是我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)區(qū)域，目前每年有1000多億元的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移資金實(shí)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償。

　　二是補(bǔ)償與發(fā)展協(xié)同。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖軆攨^(qū)通常是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的區(qū)域，補(bǔ)償作為輸血功能要與培育地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的造血功能相協(xié)同，通過(guò)補(bǔ)償促進(jìn)區(qū)域綠色發(fā)展。例如，《方案》在國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)綜合補(bǔ)償中，要求“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一”；在自然保護(hù)地生態(tài)綜合補(bǔ)償中，提出“劃定適當(dāng)區(qū)域推動(dòng)生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)、科考科普融合發(fā)展”；在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償中，要求“因地制宜發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)”，并且提出培育壯大生態(tài)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，“實(shí)施生態(tài)品牌精品培育計(jì)劃，集中培育一批知名度高的生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌”；在森林生態(tài)綜合補(bǔ)償中，提出“建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地”；在草原生態(tài)綜合補(bǔ)償中，提出“發(fā)展生態(tài)循環(huán)畜牧業(yè)”；在濕地生態(tài)綜合補(bǔ)償中，鼓勵(lì)“有條件的地區(qū)自主探索濕地保護(hù)與生態(tài)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、牧業(yè)融合發(fā)展”；在荒漠生態(tài)綜合補(bǔ)償中，提出“推廣‘光伏+治沙’等產(chǎn)業(yè)模式”；在耕地生態(tài)綜合補(bǔ)償中，推廣“種地養(yǎng)地和綜合治理相結(jié)合的生產(chǎn)技術(shù)模式”；在生態(tài)脆弱欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償中，要求完善“群眾增收的支持政策和幫扶措施”，“優(yōu)先為有勞動(dòng)能力的農(nóng)牧民特別是防止返貧致貧對(duì)象、需要接續(xù)幫扶的原建檔立卡脫貧人口提供就業(yè)崗位和增收途徑”。所有這些措施都體現(xiàn)了生態(tài)綜合補(bǔ)償在保護(hù)與發(fā)展方面協(xié)同融合的內(nèi)在要求。

　　三是縱橫結(jié)合和要素綜合。《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》提出我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜髾C(jī)制包括財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償和市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償。在流域生態(tài)綜合補(bǔ)償中，《方案》要求縱橫結(jié)合推進(jìn)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，在大江大河流域補(bǔ)償中要求央地結(jié)合，既有中央層面建立統(tǒng)一的流域補(bǔ)償機(jī)制，又鼓勵(lì)流域地區(qū)自主協(xié)商開(kāi)展橫向補(bǔ)償。這實(shí)際上肯定了流域補(bǔ)償中的“閩江模式”，即在涉及多個(gè)補(bǔ)償受償主體的流域補(bǔ)償中，上級(jí)如省級(jí)資金投入代表了縱向補(bǔ)償，平級(jí)如地市級(jí)資金籌集代表了橫向補(bǔ)償，補(bǔ)償資金在平級(jí)受償主體間的分配體現(xiàn)各自生態(tài)保護(hù)的努力和成效。同時(shí)，在流域生態(tài)綜合補(bǔ)償中，《方案》要求逐步納入更多補(bǔ)償要素，穩(wěn)步推動(dòng)將常規(guī)水質(zhì)指標(biāo)以外的特征污染物、水量、水生態(tài)指標(biāo)，以及流域功能定位、供水安全等列為補(bǔ)償要素。這肯定了流域補(bǔ)償中“新安江模式”的創(chuàng)新迭代，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呐卸ㄒ罁?jù)，已經(jīng)從過(guò)去的水質(zhì)補(bǔ)償指數(shù)，演變?yōu)槟壳叭诤隙嘁氐难a(bǔ)償指數(shù)。

　　四是多元補(bǔ)償方式并舉。積極探索運(yùn)用多元化的補(bǔ)償方式，是生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)牧硪槐憩F(xiàn)。例如，《方案》提出充分發(fā)揮對(duì)口協(xié)作機(jī)制作用，依托既有產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)展共建共營(yíng)，推動(dòng)適宜產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接、綠色科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等。《方案》強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)碳排放權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳匯權(quán)益等市場(chǎng)化交易，并鼓勵(lì)引導(dǎo)與自然資源利用密切相關(guān)的企業(yè)和其他社會(huì)資本建立市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金。這肯定了新安江—千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)合作區(qū)在新安江流域保護(hù)補(bǔ)償方面的探索成果，圍繞新安江流域保護(hù)，上游安徽和下游浙江已經(jīng)從之前單一的資金補(bǔ)償，升級(jí)到對(duì)口協(xié)作、共建園區(qū)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人才交流等多元化補(bǔ)償新階段。

　　五是政策配合和部門協(xié)作。我國(guó)8個(gè)主要領(lǐng)域的分類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策在重點(diǎn)區(qū)域落地時(shí)若能形成合力，會(huì)極大提高補(bǔ)償資金的綜合效益，這就需要加強(qiáng)政策實(shí)施部門的協(xié)作。為此，《方案》提出國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部這兩個(gè)牽頭部門加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決生態(tài)補(bǔ)償工作中跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的困難問(wèn)題。同時(shí)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策若能有相關(guān)政策密切配合，也將提高補(bǔ)償資金的綜合效益。為此，《方案》提出中央投資對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)為符合條件的生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提供綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色債券等金融產(chǎn)品和服務(wù)。

　　總之，《方案》在重要生態(tài)系統(tǒng)縱向補(bǔ)償、重點(diǎn)地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)化多元化補(bǔ)償?shù)确矫妫家蠹訌?qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合性，提出了推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)姆绞椒椒ǎ瑸橥晟粕鷳B(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制指明了方向。在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五五”規(guī)劃開(kāi)局之年，在鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有效銜接五年過(guò)渡期收官后常態(tài)化幫扶開(kāi)始之年，在完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵一年，《方案》出臺(tái)恰逢其時(shí)，可為完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償在各重要領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域的實(shí)施提供及時(shí)指導(dǎo)。

　　（作者靳樂(lè)山 系中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心執(zhí)行主任，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授）