推動完善多元化補償機制研究設(shè)立生態(tài)保護(hù)補償基金

近日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委和財政部聯(lián)合印發(fā)《推進(jìn)生態(tài)綜合補償實施方案》（以下簡稱《方案》），這是繼2024年4月《生態(tài)保護(hù)補償條例》（以下簡稱《條例》）正式施行后，我國在生態(tài)保護(hù)補償領(lǐng)域推出的又一重要制度文件。《方案》以制度創(chuàng)新推進(jìn)市場化補償，提出“探索建立生態(tài)保護(hù)補償基金”，旨在堅守生態(tài)保護(hù)補償制度核心原則的基礎(chǔ)上，拓寬補償資金渠道、激活社會資本參與、健全市場化多元化補償機制。

　　一、研究建立生態(tài)保護(hù)補償基金，標(biāo)志著補償資金結(jié)構(gòu)從“政府主導(dǎo)”向“多元共擔(dān)”轉(zhuǎn)型

　　《方案》提出“拓寬生態(tài)保護(hù)補償籌資渠道，鼓勵引導(dǎo)與自然資源利用密切相關(guān)的企業(yè)和其他社會資本建立市場化運作的生態(tài)保護(hù)補償基金”，其目標(biāo)在于推動生態(tài)保護(hù)補償資金來源結(jié)構(gòu)變革，核心功能是為生態(tài)保護(hù)主體提供穩(wěn)定、可持續(xù)的補償，同時通過市場化運作實現(xiàn)資金滾動循環(huán)，區(qū)別于單純以盈利為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)投資基金。

　　（一）破解生態(tài)保護(hù)補償資金長期依賴財政的結(jié)構(gòu)性瓶頸

　　當(dāng)前我國已建立起以財政轉(zhuǎn)移支付為主體的生態(tài)保護(hù)補償體系。近年來，中央財政重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付年度規(guī)模已穩(wěn)定超千億元，疊加水污染防治資金、森林生態(tài)效益補償資金等渠道，已形成支撐全國生態(tài)保護(hù)補償?shù)幕A(chǔ)性財政資金盤子。但從需求側(cè)看，國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)管護(hù)、退化生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)等領(lǐng)域的資金需求持續(xù)增長，現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)補償資金主要來自財政撥付，市場化補償資金比例低，資金來源單一，且存在明顯資金缺口。同時，中西部生態(tài)功能區(qū)地方財力有限，配套能力不足，財政投入的邊際約束日益凸顯。《方案》提出探索建立生態(tài)保護(hù)補償基金，有利于通過市場化方式引入社會資本，使其成為補償資金的重要補充與拓展部分，構(gòu)建財政資金主導(dǎo)、社會資本跟進(jìn)的多元投入格局。

　　（二）精準(zhǔn)銜接《條例》確立的市場機制補償路徑

　　《條例》是我國首部專門規(guī)范生態(tài)保護(hù)補償工作的行政法規(guī)，將生態(tài)保護(hù)補償機制明確劃分為財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償和市場機制補償三大類型，單列一章對市場機制補償作出原則性規(guī)定，鼓勵社會力量參與生態(tài)保護(hù)補償。《方案》關(guān)于生態(tài)保護(hù)補償基金的規(guī)定，是將《條例》原則性要求轉(zhuǎn)化為可操作政策的具體行動。基金模式不同于財政直接撥款和政府主導(dǎo)的橫向補償，而是搭建了一個政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、專業(yè)管理的市場化平臺，為市場機制補償提供了標(biāo)準(zhǔn)化的制度載體和可落地的實踐路徑。

　　（三）推動生態(tài)保護(hù)從“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變

　　以財政轉(zhuǎn)移支付為核心的“輸血式”補償，是我國生態(tài)保護(hù)補償制度的基礎(chǔ)性支撐，但單一依賴財政投入的模式存在受財政狀況波動影響大、對保護(hù)主體長效激勵不足、生態(tài)保護(hù)與地方民生發(fā)展聯(lián)動性弱等局限。探索建立市場化運作的生態(tài)保護(hù)補償基金，是擺脫上述困境的重要路徑。基金如通過“修復(fù)+運營”“保護(hù)+經(jīng)營”等模式，在嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)底線前提下，培育生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，打造具備穩(wěn)定合理收益的項目載體，打破生態(tài)保護(hù)僅靠財政持續(xù)投入的單一格局。基金市場化運作的合理收益，可反哺重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的保護(hù)主體，為生態(tài)管護(hù)經(jīng)費、保護(hù)成效獎勵提供穩(wěn)定補充。同時，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以帶動地方產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)村勞動力就近就業(yè)、村集體與農(nóng)戶共享增值收益，把生態(tài)紅利留在當(dāng)?shù)亍⒒菁叭罕姡瑯?gòu)建“保護(hù)—增值—反哺”良性循環(huán)。

　　二、市場化運作與要素保障雙輪驅(qū)動，為基金研究設(shè)立及規(guī)范運行提供清晰制度框架

　　《方案》明確了“市場化運作”的核心原則以及“要素保障”的配套措施。這些規(guī)定構(gòu)成了基金規(guī)范運行的基本制度框架，為社會資本參與提供了清晰的指引。

　　（一）堅持市場化運作原則，保障基金各環(huán)節(jié)遵循市場規(guī)則

　　只有堅持市場化運作，基金才能實現(xiàn)自我造血和滾動發(fā)展。所謂“市場化運作”，關(guān)鍵在于基金的資金募集、項目篩選、投資決策、投后管理和退出機制，均需按照金融市場的通行規(guī)則進(jìn)行。這意味著基金的管理人應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)投資能力，投資決策應(yīng)當(dāng)基于獨立的風(fēng)險收益評估，項目選擇應(yīng)當(dāng)兼顧生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)回報。從先行實踐來看，浙江省設(shè)立的生態(tài)保護(hù)修復(fù)產(chǎn)業(yè)專項基金、江西省設(shè)立的市場化生態(tài)修復(fù)基金，在財政資金引導(dǎo)、社會資本募集、市場化項目運作、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益協(xié)同等方面開展了有益探索，為本次《方案》提出探索建立生態(tài)保護(hù)補償基金提供了堅實的實踐支撐。

　　（二）明確多元主體參與，拓寬市場化籌資渠道

　　《方案》提出“鼓勵引導(dǎo)與自然資源利用密切相關(guān)的企業(yè)和其他社會資本建立市場化運作的生態(tài)保護(hù)補償基金”，這一政策設(shè)計體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)補償?shù)氖袌龌瘜?dǎo)向。在水資源開發(fā)、礦產(chǎn)開采、森林經(jīng)營、旅游開發(fā)等經(jīng)濟(jì)活動中，相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營直接或間接依賴于自然資源要素，是生態(tài)效益的直接受益者，同時也對生態(tài)系統(tǒng)造成不同程度的擾動，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的補償責(zé)任。政策鼓勵這些企業(yè)參與出資建立生態(tài)保護(hù)補償基金，有助于將資源利用與生態(tài)保護(hù)有機銜接，既為企業(yè)履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任提供了規(guī)范渠道，也為基金籌集穩(wěn)定、可持續(xù)的資金來源提供了制度保障。同時，《方案》明確向其他社會資本敞開參與通道，只要遵循市場化運作規(guī)則，均可依法參與，體現(xiàn)了政府引導(dǎo)、多元主體共同參與的制度設(shè)計思路。

　　（三）強化法定要素保障，連通項目落地關(guān)鍵環(huán)節(jié)

　　生態(tài)保護(hù)修復(fù)類項目往往涉及用地審批、林地和草地征占用手續(xù)、水域管理等多方面要素保障事項。《方案》明確要求“自然資源等部門按規(guī)定為生態(tài)保護(hù)補償基金支持的項目提供用地等要素保障”，這是關(guān)鍵的配套政策。這一規(guī)定意味著，基金投資的項目在符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求的前提下，可依規(guī)獲得用地等要素保障的支持與便利。自然資源等部門的要素保障承諾，可以降低基金投資項目的制度性交易成本，增強社會資本參與的預(yù)期和信心。這也是《方案》體現(xiàn)系統(tǒng)思維、注重政策協(xié)同的重要表現(xiàn)。

　　三、以研究設(shè)立生態(tài)保護(hù)補償基金為載體，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補償長效發(fā)展機制

　　《方案》提出探索建立生態(tài)保護(hù)補償基金，通過基金的平臺化作用，不僅是資金渠道的拓展，更是打通生態(tài)價值轉(zhuǎn)化堵點，推動生態(tài)保護(hù)補償從短期投入向長效機制轉(zhuǎn)型的重要抓手。

　　（一）銜接生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，打通“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化通道

　　生態(tài)保護(hù)補償?shù)拈L期痛點之一，在于生態(tài)產(chǎn)品的公共屬性導(dǎo)致其價值難以通過市場機制有效顯化，進(jìn)而造成社會資本參與動力不足。《方案》提出的市場化生態(tài)保護(hù)補償基金，正是落實《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》要求的載體。通過基金的專業(yè)化投資運作，能夠?qū)⑸鷳B(tài)保護(hù)修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機綁定，在開展生態(tài)修復(fù)、生態(tài)管護(hù)的同時，培育發(fā)展特色種養(yǎng)、生態(tài)旅游等生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，推動生態(tài)要素向生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化、生態(tài)價值向經(jīng)濟(jì)價值轉(zhuǎn)化，既實現(xiàn)了區(qū)域生態(tài)質(zhì)量的顯著提升，也將為基金帶來了穩(wěn)定的投資回報。

　　（二）統(tǒng)籌多元補償主體與機制，強化生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)治理效能

　　生態(tài)保護(hù)補償基金作為綜合性的資金與項目平臺，是落實“生態(tài)綜合補償”要求的重要載體，能夠有效破解長期以來單一要素補償分割、資金使用碎片化、治理合力不足的問題。一方面，基金可以整合財政引導(dǎo)資金、資源開發(fā)企業(yè)的補償資金、社會資本的投資資金，形成“多位一體”的資金池，改變過去資金分散、使用效率不高的問題；另一方面，基金可以跨領(lǐng)域統(tǒng)籌布局生態(tài)保護(hù)項目，同步推進(jìn)水質(zhì)提升、森林撫育、生物多樣性保護(hù)等多項任務(wù)，實現(xiàn)“一攬子”解決區(qū)域生態(tài)問題。

　　（三）遵循《條例》法定要求，探索健全雙維度績效導(dǎo)向的監(jiān)管體系

　　市場化運作并不意味著放松監(jiān)管，市場化運作的基金模式，必須嚴(yán)格遵循《條例》中關(guān)于生態(tài)保護(hù)補償資金績效管理、全程監(jiān)管的法定要求，確保基金運行始終不偏離生態(tài)保護(hù)補償?shù)暮诵哪繕?biāo)。未來，生態(tài)保護(hù)補償基金應(yīng)探索建立“生態(tài)效益+經(jīng)濟(jì)效益”雙維度的績效評價體系，既考核資金使用效率、投資回報率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，保障社會資本的合理收益，也考核生態(tài)質(zhì)量改善、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升等生態(tài)指標(biāo)，確保基金投資不偏離生態(tài)保護(hù)的核心方向。同時，通過建立信息公開機制，定期公開基金的資金使用、項目進(jìn)展、績效成果等信息，接受政府監(jiān)管與社會監(jiān)督，保障基金規(guī)范透明運行。

　　（作者王才君 系中國國際工程咨詢有限公司農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與地區(qū)業(yè)務(wù)部主任）