“十五五”時期，如何破解“無廢城市”建設(shè)項目融資難題？

開展“無廢城市”建設(shè)，是全面推進美麗中國建設(shè)的重要舉措。我國“無廢城市”建設(shè)歷經(jīng)7年探索實踐，已進入由點到面、縱深推進的階段，全國超200個城市在推進“無廢城市”建設(shè)，帶動一批固體廢物領(lǐng)域工程項目實施，拉動固體廢物產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模擴張。“十四五”期間投資超過1萬億元，推動固體廢物治理能力大幅提升。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進美麗中國建設(shè)的意見》明確提出要加快“無廢城市”建設(shè)，確立了2027年和2035年“無廢城市”建設(shè)目標。“十五五”時期，我國將持續(xù)深化“無廢城市”建設(shè)，以城市為載體推動各類廢物綜合治理，亟須建立健全“無廢城市”建設(shè)多元化融資機制，綜合運用財政、金融支持政策和工具，拓寬“無廢城市”建設(shè)項目融資渠道。建議從以下三方面著力解決“無廢城市”建設(shè)項目融資缺口。

一是綜合利用中央各類資金渠道，統(tǒng)籌謀劃符合支持要求的“無廢城市”建設(shè)項目。

爭取加大中央資金對固體廢物領(lǐng)域項目的支持力度。一方面，統(tǒng)籌利用現(xiàn)有中央財政專項資金渠道。目前與固體廢物治理相關(guān)的中央財政專項資金主要包括土壤污染防治資金、農(nóng)村環(huán)境整治資金、重點生態(tài)保護修復(fù)治理資金、污染治理中央預(yù)算內(nèi)投資專項、節(jié)能降碳中央預(yù)算內(nèi)投資專項等。每類專項資金支持固體廢物領(lǐng)域范圍不同，各地應(yīng)根據(jù)各類專項資金支持要求，以“無廢城市”建設(shè)為抓手，有針對性謀劃設(shè)計符合各類資金要求的固體廢物治理項目，拓寬中央資金支持渠道。

另一方面，抓住“兩重”（即國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)）和“兩新”（即推動大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新）政策實施機遇。自2024年起，中央擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債支持“兩重”和“兩新”，2024年和2025年中央共發(fā)行2.3萬億元超長期特別國債，其中對地方轉(zhuǎn)移支付約2萬億元，占比約87%。由此可見，超長期特別國債資金實際分配向地方傾斜，對于緩解地方財政支出壓力、刺激消費、擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。地方應(yīng)圍繞“兩重”“兩新”支持范圍，加強項目謀劃。“兩重”方面，聚焦長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量融合發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等重大戰(zhàn)略實施，“兩新”方面重點謀劃生活垃圾分類和處理設(shè)施提標改造、再生資源回收利用、廢舊動力電池和退役風(fēng)電光伏設(shè)備回收處理利用、建筑垃圾資源化利用、報廢汽車和廢舊家電回收拆解、廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理等設(shè)施設(shè)備更新項目，積極爭取超長期特別國債資金支持。

二是建立地方財政資金保障和配套政策支持機制，合力促進“無廢城市”建設(shè)項目落地。

在推進“無廢城市”建設(shè)工作過程中，項目能夠落地實施離不開地方政府配套資金和政策支持。各地應(yīng)基于“無廢城市”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立“無廢城市”建設(shè)投融資工作專班。加大地方財政支持“無廢城市”建設(shè)，建立省、市兩級財政資金保障機制，鼓勵有條件地區(qū)設(shè)立“無廢城市”建設(shè)省級、市級財政專項資金。地方政府應(yīng)發(fā)揮財政資金“杠桿效應(yīng)”，通過財政資助、補貼、擔(dān)保、貸款貼息等政策，引導(dǎo)社會資本投資。鼓勵地方設(shè)立“無廢城市”產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，采用財政資金引導(dǎo)、社會資本投入為主、市場運作的方式，引導(dǎo)社會各類資本投資固體廢物領(lǐng)域項目。地方結(jié)合實際建立“無廢城市”建設(shè)融資擔(dān)保機制，設(shè)立無廢產(chǎn)業(yè)融資擔(dān)保代償補償資金，引導(dǎo)融資擔(dān)保機構(gòu)充分發(fā)揮增信、降費、分險功能，為“無廢城市”建設(shè)項目提供資金融通時的信用擔(dān)保。另外，還可統(tǒng)籌申請地方政府專項債資金，加強對城鎮(zhèn)垃圾收集處理、固體廢棄物綜合利用和資源循環(huán)利用等項目的支持力度。地方政府應(yīng)加強本地區(qū)各類規(guī)劃銜接，保障各類固體廢物收轉(zhuǎn)運和處置利用設(shè)施的配套用地。

三是深化綠色金融服務(wù)，探索建立“無廢城市”建設(shè)金融支持多元化模式。

我國近兩年陸續(xù)印發(fā)了一系列關(guān)于綠色金融的政策指導(dǎo)文件，不斷完善綠色金融體系。2024年，中國人民銀行等四部門印發(fā)的《關(guān)于發(fā)揮綠色金融作用 服務(wù)美麗中國建設(shè)的意見》明確提出要加大對重點領(lǐng)域金融支持力度，其中就包括以“無廢城市”建設(shè)為抓手，推動區(qū)域固體廢物無害化治理與綜合利用。2025年，中國人民銀行等三部門發(fā)布《綠色金融支持項目目錄（2025年版）》，統(tǒng)一了包括綠色信貸、綠色債券等在內(nèi)的各類綠色金融產(chǎn)品認定標準。近年來，我國綠色貸款保持高速增長，截至2024年底，我國本外幣綠色貸款余額36.6萬億元，同比增長21.7%。就固體廢物領(lǐng)域來說，目前金融支持主要以綠色信貸為主，國開行以及其他商業(yè)銀行主要支持生活垃圾焚燒發(fā)電、工業(yè)固廢綜合利用、建筑垃圾資源化利用等單體項目，缺少“無廢城市”建設(shè)項目整體授信，且貸款支持力度仍有待提高。另外，綠色債券、綠色基金、綠色保險、綠色信托等其他金融工具在固體廢物領(lǐng)域的應(yīng)用推廣較少，尚未形成多元化的綠色融資結(jié)構(gòu)。

為此，需要加大綠色金融支持“無廢城市”建設(shè)的力度。一方面，地方政府應(yīng)加強與屬地國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等開發(fā)性、政策性銀行以及商業(yè)銀行的合作，以《綠色金融支持項目目錄（2025年版）》為指引，有效銜接現(xiàn)行綠色金融標準，統(tǒng)籌謀劃金融支持“無廢城市”建設(shè)項目，建立項目庫，搭建項目投融資信息平臺，為項目融資需求和金融機構(gòu)資金供給提供信息渠道。創(chuàng)新固體廢物領(lǐng)域綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，鼓勵金融機構(gòu)設(shè)立“無廢貸”“固廢貸”等金融產(chǎn)品，加強綠色債券、綠色信托、綠色保險等金融工具在固體廢物領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，拓寬多元化融資渠道。積極推行環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施REITs，推動固體廢物利用處置設(shè)施等具備持續(xù)穩(wěn)定收益能力的基礎(chǔ)設(shè)施項目實施資產(chǎn)證券化，實現(xiàn)低成本融資。

另一方面，以“無廢城市”為抓手，探索實施區(qū)域性固體廢物治理金融支持模式。各城市應(yīng)用系統(tǒng)思維謀劃適宜金融支持的項目，可按照市域整合、縣域整合或城鄉(xiāng)一體等思路，統(tǒng)籌設(shè)計某區(qū)域范圍內(nèi)各類固體廢物綜合治理項目，以系統(tǒng)整治、肥瘦搭配為原則，通過區(qū)域整合模式構(gòu)造多類型、多鏈條項目，提升區(qū)域固體廢物綜合治理能力。也可按某一類別固體廢物全產(chǎn)業(yè)鏈整合模式，謀劃設(shè)計市域或縣域?qū)用婺骋活悇e固體廢物從產(chǎn)生、收轉(zhuǎn)運到處置利用的全產(chǎn)業(yè)鏈式項目，提升產(chǎn)業(yè)鏈配套水平，如針對城市生活垃圾、建筑垃圾、廢塑料等類別廢物可按照分類收集、運輸、處理再利用等全流程模式系統(tǒng)化構(gòu)造全產(chǎn)業(yè)鏈項目。還可按園區(qū)系統(tǒng)整治模式，統(tǒng)籌整合各類固體廢物項目統(tǒng)一入園，以園區(qū)層面打包項目申請融資。探索實施融資合作新模式，鼓勵整合地方政府、擔(dān)保機構(gòu)、金融機構(gòu)等各方資源，采用動產(chǎn)抵押、權(quán)益質(zhì)押等多種擔(dān)保形式，為融資主體提供更多高質(zhì)量信貸資金。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院無廢社會創(chuàng)新中心